论文提要：规范领导干部干预司法活动，需要思想层面的高度重视和技术层面的制度设计。中办、国办印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，同时中央政法委印发《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。两个“规定”分别从外部和内部两个方面共同构建防止领导干预司法的制度体系，保障人民法院独立公正行使审判权。全文共7350字。

    以下正文：

    多年来，领导干部干预司法现象时有发生，遏制权力干扰司法活动，是当前司法改革的重要任务。党的十八届四中全会明确提出，要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部门干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，同时印发《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。这一全新的制度设计，既是对领导干部要带头守法、依法办事的具体彰显，也是对民众反映强烈的一些领导干部以权压法、以言代法等突出问题的积极回应。

    一、梳理：规制与防范领导干部干预司法的现状及意义

    中央和最高人民法院高度重视对领导干部干预司法活动防范的制度建设。近年来，出台了一系列规范性文件。下面做一简要梳理：

    总的来看，法院系统出台的规范领导干部干预司法活动的文件具有以下几个特点:一是主要解决法院内部工作人员对个案的干预；二是严格限制法院领导干部的过问权限；三是建立登记报告制度；四是为“职务行为”、“无害过问”建立规范的制度通道；五是规定了责任追究制度。[1]

    上述规范性文件（不含“两项规定”）在实践中没有被很好的落实。根本原因在于法院系统制定的规章制度存在四大问题:一是大都没有将来自外部党政权力部门、其他机构和个人干预司法的行为纳入调整范围，使得法院系统对外部干预手足无措。二是登记备案制度普遍落实的可行性不大。尽管规定要求将干预者、过问者的单位、姓名、职务、干预的具体内容等事项做好登记并报纪检监察部门，但因为法院、法官自身还没有能力和条件抗衡权力、关系、人情对司法的干预，一般情况下法官不可能主动而为。三是法院内部既没有建立起行之有效的阻断干预的有效制度，缺乏具体有力的问责机制，使得这些条文显得力度不大。四是没有清晰的界限“正当干预”与“非正当干预”的区别，不具有可操作性。2015年出台的“两个规定”虽规制对象有别，但均设计了记录、通报、追责三大制度。三大制度之间前后衔接，不仅具有操作性，更有震慑力，是“两个规定”落到实处的有力保障，使得司法机关内外意图干预者均不敢伸手、不便伸手、不能伸手。2

    规制与防范领导干部干预司法活动的意义主要体现在:一是人民法院依法独立行使审判权的需要。我国《宪法》第一百二十六条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。诉讼中出现的“打招呼”、“批条子”、“递材料”，必然影响审判的独立性和公正性，可能使一方当事人在诉讼中处于有利地位而损害另一方当事人的合法权益。二是对政府权力和官员行为进行约束的需要。“抵制干预司法是为了更好反制权力”。政府必须依法行政，不得把自己的意志凌驾于法律、法院之上。三是司法公开的需要。现代司法是阳光司法，不允许幕后操作和交易，对于可能影响法院依法独立公正行使审判权的行为，不论来自何方，也无论借用什么样的形式，都应当排除。四是建立健全司法权运行机制，消除司法腐败的需要。在社会上广为流传的“打官司就是打关系”客观反映了权力、金钱、人情对法院、法官办案的干预和影响。领导批示过问、利益关系人说情打招呼必然影响到司法权的规范运行，妨碍司法公正。五是司法文明的国际惯例。西方法治国家视党派、政府干预司法为政治禁忌。指责对手幕后干预司法是国外政治家攻击政敌的有效武器，可以使一名政治人物身败名裂或使一届政府垮台。2008年12月，比利时首相伊夫·莱特姆被指在“富通集团拆分是否违法”案审理中干预司法而导致莱特姆政府倒台。3

    二、透视：规制与防范领导干部干预司法的困境

    领导干部干预司法案件主要表现在以下四类：一是基于私情的关系案、人情案和金钱案；二是地方党委政府为维稳或地方保护主义插手具体案件的处理；三是在一些重大、疑难或敏感案件中，政法委以协调为名干预案件的处理；四是上级司法机关基于种种原因给下级司法机关打招呼。4深究原因主要包括以下几个方面：

    (一)“人情社会”文化根深蒂固的影响

    以农耕社会为基础而发展起来的中国社会是典型的人情社会，几千年来由人情维系各种社会关系，人情观念深植于人们的思想意识之中，亲缘、地缘、业缘成为构建人情关系的基础，并通过这种人情关系获得更广泛的社会生活资源和各种经济政治利益。在这一文化背景下，人们的行为、习惯和办事方式都打上了人情规则的烙印。办事先想到找熟人、托关系、找门路、请客送礼，人情文化向司法领域的渗透就表现为“打官司就是打关系”，人情大于是非，大于原则，大于法律。不少当事人想方设法通过寻找人情关系寻求对自己有利的裁判。

    (二)地方保护、部门利益、权大于法观念的影响

    外部干预司法根源于司法工具化、地方化、部门化的体制约束，个别党政官员习以为常的“权大于法，以言代法，以权压法”的观念使得党内没有形成禁止干预司法的“高压线”制度。一些地方、一些部门总是以影响社会稳定和地方经济发展为由干预司法。如最高人民法院在审理一起采矿权纠纷时，陕西省政府办公厅以密函形式要求在审判时注意“对陕西的稳定和发展大局带来较大的消极影响”。5陕西省国土厅曾召开协调会，以会议决定形式否定生效法院判决。6少数党政官员出于各种动机和目的，习惯于通过各种渠道向法院、法官施加影响，试图影响案件的审判执行结果。因此，排除对司法的非法干预，一定要破除来自地方利益、部门利益、权大于法的传统思维阻力，确保法院独立公正行使审判权。

    (三)政法委协调案件的经验主义做法

    政法委是党对政法工作的领导和协调机关，主要对政法工作政策的落实、执行进行宏观把握，对政法工作进行领导。政法委没有具体办案职能，不能以命令或其他形式干涉司法机关依法办案，更无权认定某个被告人是否有罪，某件民事、行政案件的原被告谁对谁错。但在一些地方，政法委致力于协调办案，使得公安、检察、法院的独立办案、独立审判常受到干扰。正如陈光中教授所言，政法委决定个案，不仅违反了基本的诉讼原则及直接言词原则，属于“判而不审”，而且一旦发生错案，也难以追究相关人员的责任，使得《宪法》规定的公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的关系得不到真正贯彻执行。应当说政法委不再介入个案是司法体制改革的一项重要举措和内容。

    当前，建立规制与防范领导干部干预司法的制度需要正确认识和处理的问题：

    (一) 正确认识和处理坚持党的领导与人民法院依法独立公正行审判权的关系

    党通过各级政法委，对法院的直接管理中发挥着重要的作用，对于公正有效的司法运转机制来说，党与审判必须分离。但是，在法院法官中党员人数超过90%的情况下，要实行党与司法的分离实际上是不可能实现的。当下，党的正当性基础体现在它的改革能力上。因此，党面临着既要维持正当性又要维护司法控制权的二难困境:保持控制和社会稳定的必要性限制了党对司法实施改革的能力。7笔者认为，坚持党对政法工作的领导是政治立场、政治原则和坚守党性的问题。从根本上说，坚持党的领导是实现依法独立公正行使审判权的根本保障，两者是高度统一的。实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。其实，早在1979 年《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中就指出:“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉”，并明确宣布“中央决定取消各级党委审批案件的制度”。8习近平总书记在中央政法工作会议上已经阐明了党对司法工作的领导方式:司法机关要坚持每年向党委常委会报告工作，要坚决贯彻中央决策部署和国家法律。最高人民法院院长周强指出，法院要坚决落实党中央各项重大决策，及时向党委和政法委汇报法院工作的重大部署、重点工作和重要事项，紧紧依靠党委领导，解决制约人民法院工作发展的体制性、机制性和保障性问题。党领导司法的目的是为了更好地实现司法公正。“党的领导”本身不是目的, 司法独立本身也不是目的, 它们都是达到司法公正的有效制度性手段，应当把党的领导与司法独立辩证的统一起来。9

    (二) 划清依法监督与非法干预的界限

    司法机关必须接受权力机关监督，这是毫无疑义的。根据我国《宪法》第一百二十八条规定，人民法院由各级人民代表大会产生，向同级人民代表大会负责并报告工作，接受人民代表大会的监督。人大是法院司法裁判活动的重要监督主体。人民法院应当自觉主动接受人大监督以及政协民主监督和检察机关诉讼监督。但是，对于人大代表是否可以过问具体个案人们一直存在争议。据悉，一些地方人大，如深圳市、北京市，曾规定或要求人大代表不能以代表身份过问、干预司法机关具体办案。在实践中，一方面，由于法院要向人大报告工作，法院报告需在人大会上通过，导致“除了地方和上级党政领导，最不能怠慢的，就是人大代表、政协委员转来的案子”，人大代表干预个案确实存在。另一方面，在面对司法不公、司法腐败时，确有一些个案是在人大代表的关注或干预下得到公正处理的。在司法公信力还存在问题的现阶段，一概禁止人大代表监督个案可能条件还不成熟，但应当禁止人大代表介入涉及自身利益或有利害关系的司法个案。

     (三) 通过构建规范的司法权运行机制排除非法干预

    “司法中立是以司法独立为前提的，如果法院与法官没有独立的法律地位，就不能有效地抵御和防止政府机关和个人的干涉，也就没有真正的司法中立。”我国当前应该围绕保证审判权依法独立公正行使、防止审判权滥用的价值目标，消除现行审判执行中存在的有违司法权性质和干扰审判权规范化运行的因素。总的解决对策应当是通过规范司法权运行机制，将外部、内部干预司法权的权力、金钱、人情因素排除在外。这就要求司法机关按照十八届三中全会决定，着力构建科学、规范、高效的审判权运行机制，实行权责统一，既确保审判权依法独立公正行使，又做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法必追究;按照中央政法委、最高人民法院对司法改革的部署，深化院长、庭长审判管理职责改革，建立院长、庭长行使审判管理权全程留痕的制度，构建符合审判规律的廉政风险防控机制，尊重法官主体地位，保障法官依法履行审判职责。

    三、路径：规制与防范领导干部干预司法制度的完善

    有效遏制领导干部干预司法活动的，是一项复杂的系统工程，既要在司法领域内下功夫，建立健全有效制度，也要在更广泛的领域努力，做好相应的基础工作。除了建立保障司法者履行法定职责保护机制，还必须从国家、社会及领导干部队伍建设等各方面着力，积极创造司法权依法独立行使所需要的良好法治环境和社会环境。

    （一）转变思维，提高领导干部法律素养。

    依法治国，首先是依法治“官”，要使各级领导干部真正学会依法办事，彻底摒弃“人治”思维，加速步入法制思维轨道: 不干预、不包办、不代替司法机关依法独立行使司法权。10领导干部在推进法治建设中责任重大，必须教育领导干部树立宪法和法律至上的理念，做到从党和国家工作大局出发，强化规则意识，养成遵纪守法习惯。一是各级党政领导干部应通过自学、集体学、培训等多种方式进行法律知识的学习，增强法律意识，筑牢思想防线，真正将法律同自己的理想信念结合在一起，最终确立起虔诚的法律信仰，并以此指导实践。二是要在日常工作中融入法治思维，摒除人治方式，不能以领导看法、上级的指示代替法律，要服从既定的法律规则，学会在法治的前提下谨慎用权，在法治的框架内积极作为，处理好自身与审判机关的关系，严格做到依法办事。

    （二）干预追责，建立领导干部干预案件问责机制。

    在我国古代，唐律就明确规定：“有所请求者，笞五十。”按照这个规定谁敢为某个案件说情，要“ 笞五十”官吏如果接受了请求，也要“笞五十”若官吏听从了请求，徇私枉法，还要加重处理。【11】11建立健全领导干部干预司法行为的问责机制，这不仅是对领导干部干预司法形成强有力的威慑，也是为独立行使审判权营造良好的外部环境。“两个规定”的出台让追责这一规定 “落地生根”。一是全程留痕，对领导干部干预司法的行为要记录在案。针对上级党政领导干部、同级党政领导干部、司法机关内部领导干部通过向打电话、递材料、口头指示等方式干预司法活动插手具体案件的行为，赋予法官如实记录的权力，记录的信息要真实、全面并双方署名，对法官不如实记录及领导干部不让记录的行为视情节严重给予通报批评、经济处罚、免职、开除等处分，情节恶劣的要追究其刑事责任。记录信息要及时移送纪检监察备案，记录资料要入卷永久保存。二是定期通报，对领导干部干预司法的行为要公开通报。目前，法院的卷宗一般都有两套，一套正本，一套副本，一些有关领导干部插手具体案件的指示、批示或批复等不宜公开的内容都存于副本中，为防止办案机关和办案人员的暗箱操作，让审判权在阳光下运行，审判机关应根据领导干部干预案件的记录信息，定期向社会公开通报。12要突破当地的小圈子，典型案例应向社会公告，对领导干部形成威慑，真正做到法律面前人人平等。

    （三）理顺体制，建立法官职业保障制度。

    在思想上、制度上有了保障后，体制改革对严防领导干部干预司法活动也起着重要作用。当前，地方党委对法院的领导，主要是对业务工作、干部人事和经费保障工作的领导，这种领导方式使得地方党委也会通过对法院的人、财、物的控制对具体案件进行干涉。从改造法官科层行政官僚体制及审判权的运作体制入手，是一条走向健全理性司法的路径。美国设计了一种用司法对抗行政大权的制度。这种设计包括：一、法官终身任职制度；二、法官薪俸独立制度；三是赋予法官司法审查与司法解释权。13值得借鉴。一是从“法官”入手，注重培育法官的独立精神与法治理念。法官不仅需要掌握丰富的司法经验与技术手段，同时也需要有渊博的知识，领悟与把握现代司法理念。法官在司法审判中，必须注重法的理性意识，注重法的逻辑推理思维，注重法的理念认知，克服司法审判中的片面性，注重培养独立对话的意识。法官的独立精神与法治理念是法官立命的根本。二是从“体制”人手，积极推进法院内部体制改革与协调发展。围绕司法权力体系内部的职能配置，将法官级别与一般的行政级别割裂开来，对其实行有别于行政官员的法官职业专门化管理;按照司法机关的诸多功能进行职能分工，弱化审判工作的行政化色彩;建立新的司法管理机制，形成行政管理与司法业务的二元体制；建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。只有在这个基础上，才能在法院独立的同时实现法官独立，最终达成司法独立的完整目标。

    （四）规范监督，确保依法独立行使司法权。

    无论是党政权力还是司法权力，都无一例外地适用国家权力要接受监督制约的宪法和法律原则。其中人民代表大会、社会各界、舆论媒体、不同职能机关之间、案件当事人以及执业律师等各种不同主体对司法权的监督制约，是支持抵制权力干预司法活动，保障司法权依法独立行使，维护司法权威的有效措施。要进一步规范对司法机关的监督，防止监督变成对司法机关的干涉，以确保监督的实效性。对于监督应当坚持以下原则: 一是集体监督的原则，即由有关国家机关和部门集体作出决定，集体行使监督权。二是事后监督原则，即对正在处理的案件不能监督，只能对已处理终结的案件进行监督。三是回避原则，即凡是与案件有利害关系的工作人员，不能参与对该案件监督提出意见或建议。四是监督不办案原则。即监督机关不能代替司法机关办案。五是新闻舆论的报道要坚持客观公正原则。14事前客观报道，事后善意评论，新闻舆论机构不能不负责任地作出有损司法公正的报道。建立严格的审核制度，防止不实报道和偏向评论。

    结  语

    “当权力者不能再通过司法干预炫耀自己的权力，脱离权力束缚与干扰的司法对权力者的约束力与反制力就将显现，由此变守为攻，司法才能有效地对滥用权力者进行合法有效的干预，从而让其规范运行。”15确保司法机关依法独立行使职权是一项复杂的系统工程，既需要司法机关强化自身建设，在改革内部机制上下功夫;更需要抓住领导干部这个“关键少数”，通过切实有力的制度约束，解决领导干部干预司法活动屡禁不止这一顽疾。“两个规定”的出台，为领导干邵干预司法划出“红线”，在权力与司法之间建起难以逾越的“隔离带”，凸显了我国司法改革的方向，也体现出全面推进依法治国的决心和信心。