一、农村金融扶贫法律制度的概念和内涵

   （一）农村金融扶贫法律制度的概念

    随着经济的飞速发展，农村经济和金融系统的联系越来越密切，农村金融在农村经济发展中的地位也越来越重要。农村金融系统既包括了农村经济系统，又包含了金融系统，同时具备了农村经济和金融系统特性。因此，农村金融的内涵应包含金融系统的内涵特性，同时兼有为适应农村经济发展的金融需求所具有的自身特点不断演变的动态结构内涵特性。只有同时掌握农村经济系统和金融系统的内涵和共性，才能充分理解我国农村金融的内涵。

    农村金融系统机制与精准扶贫系统机制的联合，促使我国构建了农村金融扶贫法律制度。笔者认为，农村金融扶贫法律制度就是指在农村运用具有农村特性的不断演变的动态化金融结构的多种形式的金融产品及金融服务来满足农村经济发展的金融需求，扶持急需帮扶的集中连片贫困地区、县、村、家庭、个人来达到脱贫的目的的制度。

   （二）农村金融扶贫法律制度的内涵

    农村金融扶贫法律制度具有复杂多变的表现形式及内部结构，它的内涵可以从两个层面进行概述。

    1.在理论层面，农村金融扶贫法律制度应与整个金融制度体系保持一致性，包括金融产品及金融服务。多种形式的金融产品及金融服务共同推进农村经济的发展，让落后的农村能够摆脱贫困，从而实现经济的稳定发展。不断发展的农村金融已经成为现代农村经济发展的中坚力量，是助力新农村建设、扶持农民脱贫的重要保障，也是完成脱贫攻坚任务、全面建成小康社会的现实要求。

    2.在实际层面，农村金融扶贫兼具关联性，其法律制度具有差异性。在农村社会经济发展过程中，农村金融产品和服务不断满足农村经济高速发展的金融需求，与农村经济不断交融，既相互影响又相互促进，两者关系越来越密切，关联性较高。同时，由于我国从建国初期就开始了大量的扶贫工作，随着社会的发展，不同的历史时期就产生了不同的农村金融扶贫法律制度。由于时代背景的差异，农村金融扶贫法律制度客观上存在差异性。

    二、当前农村金融扶贫法律制度存在的问题

   (一)农村金融扶贫指导理念行政化

    我国农村金融扶贫法律制度突出强调了政府等帮扶主体的主导作用，对农村贫困者的帮扶存在指导理念的行政化，这也导致政府等主体并没有在主观层面树立对农村金融扶贫相关权利的认知。我国农村金融扶贫法律制度指导理念的行政化以及农民金融权利的缺失成为当前很多制度简单采取政策性扶贫立法模式的主要原因。

    无论是在计划经济时期还是在市场经济时期，政府均自主构建相应的法律制度，并基于此实现对农村金融法律制度的逐步变革。政府在制度改革的过程中自发的主导性直接致使我国在进行制度指导理念上有较为突出的行政化特征。首先，以政府为主导的方针政策是进行改革的主要动因，形成了中央政府领导地方政府及各类金融机构的关系结构，中央政府与地方政府及各类金融机构形成利益共同体。其次，各级政府机构都通过强化法律法规的落实来主导性地掌握和配置金融资源，且未能真正实现农村经济自主发展。最后，由于在构建相应制度的过程中，时间长，成本高，致使政府直接选择非正规制度作为农村金融扶贫的依据。这种以政府为主导的强制性的农村金融法律制度发展模式直接导致了我国农村金融扶贫指导理念的行政化。

    (二) 农村弱势群体权利保护制度不到位

    农民金融权利是随着时代发展而提出的一项新权利。农民金融权利的权利主体是农民，而义务主体则应该是国家。国家作为义务主体，应该积极采取相应措施进一步优化农村金融发展环境，满足农村弱势群体对金融产品及金融服务的需求，合理构建相应的政策、责任机制。

    金融的目的是建立国家对社会金融资源的配置机制，展现的是国家对金融资源配置的自主权和在金融市场中的干预力量，目的是合理配置金融资源、控制化解金融风险并推动金融市场发展。金融权利具有强烈的公权性质，若过度重视其公权行使或是出现错位行使的情况，则很有可能导致农村弱势群体对应的金融权利被忽视，难以实现制度设计的目的。若是立足私权的视角，金融权利的本质在于确保主体能够按照自己的需求选择金融发展方式以及交易，这对于改善金融效率具有积极价值。在选择过程中，效率是法律价值更为关注的取向，有较为凸显的个体理性特质，同时也充分展现出选择的自由权利。在进行制度设计的过程中，核心思路在于通过金融市场主体通过自主的行为交易，以及金融市场资源配置等因素，促使个体金融发展权能够得到落实和保障。综上，当前我国在构建农村金融扶贫法律制度的过程中，并没有突出对农民弱势群体的权利保护。

    (三)农村扶贫激励措施与约束制度不到位

    农村金融法律制度主要来源于政府，这些制度机制均是从政府自身角度出发作为制度的构建者做出的为满足其自身需求的制度规范，并不能满足农村金融需求者的需求。在这种供给机制下，农村经济主体的重要组成部分和农村中小企业，即使产生金融需求，也往往因为缺少合理的扶贫激励和约束机制，难以得到满足。此外，农村金融扶贫法律制度源于农村经济以及金融系统的发展，因此该制度不仅带有鲜明的农村经济色彩，而且也具有金融系统的特性。

    由于金融系统的特性直接决定了农村金融扶贫法律制度的特性，因而金融系统内容制度体系的健全与否，也直接影响着农村金融扶贫法律制度体系的完备性。然而，目前我国金融制度体系尚不健全，只有不断完善金融市场体系，才能更好的优化我国农村金融扶贫法律制度。由此可见，我国目前的金融制度本身存在的不健全之处，在很大程度上影响着农村金融扶贫法律制度的发展。农村金融扶贫法律制度中扶贫激励措施与约束制度的不完善风险来自于法律制度的本身，正是由于这些规定的不健全，才需要有一些相应的约束制度来防范一些风险行为的发生，将制度缺陷导致的风险降低到最低的程度，从而最大程度实现制度目的。

    （四）我国农村金融扶贫法律制度不完善

    1.实施程序不够明确。缺乏科学的实施程序，导致我国农村金融扶贫法律制度的发展举步维艰。从法律制度的角度来讲，法律制度可以分为实体法和程序法，一般情况下，程序法的功能是辅助实体法效果的实现。程序法保障实体法效果的实现，实体法依靠程序法来实现其自身的价值。如果实体法没有了程序法的辅助，那么实体法就很难运行，其功能效果就很难实现。实施程序的缺陷，导致农村金融扶贫的精准度不高，扶贫资金和项目指向不准、效果不佳，金融产品和金融需求供需矛盾突出，最终难以发挥制度合力，无法达到预期工作目标。

    2.权责划分不够清晰。法律责任是随着法律的产生而产生的一种责任形式，其主要目的是为了保障法律制度更加有效的运行及实施。责任分为消极责任和积极责任，其中没有履行各自领域内的积极责任而产生的责任称之为消极责任。没有履行角色应为的义务而应承担的不利后果称之为积极责任。由于我国农村金融扶贫法律制度缺乏对政府金融扶贫责任机制的规定，极易出现贫困区域、贫困对象识别不清晰、不精确，模糊扶贫工作的指向性，从而导致农村金融扶贫组织机制不顺、扶贫整体合力不够的问题出现。

    3.监督机制不够完善。监督机制不完善，使农村金融扶贫法律制度在实施过程中出现监管目标不确定、监管手段缺失、监管主体复杂等问题，极易降低监管效率、出现相互推卸责任的乱象。在农村金融扶贫监管领域内，政府应当采取适度的监管措施，不应过度干预农村金融扶贫具体工作安排。从整体情况看，目前农村金融体系的扶贫政策分布较零散，没有统一性、整体性的结构设计，农村金融扶贫措施具有短暂性、临时性、区域性。农村金融特定机构在政策上的优惠权造成不公平竞争现象的出现直接表明其不具有普惠性。所以，我国目前地方政府对农村金融扶贫监督管理的效果并不理想，缺乏完善的监督机制。

    4.纠纷解决机制不够合理。我国目前农村金融扶贫法律制度主要源于部门规章，而且多数是一种原则性、概括性的规定，缺乏具体的执行措施，不具有真正的执行效力，没有规定合理的纠纷解决机制。即使法律、法规、规章、政策等规范性文件中以及实践中有关单位提供的帮助或扶持都可以作为农村金融扶贫制度构成部分，依然很难找到合理的解决国家政府、各农村金融扶贫机构、被扶持对象之间产生的纠纷的机制。这也必然导致农村金融扶贫实际操作过程中出现纠纷难以解决的困境。

    三、我国农村金融扶贫法律保障机制的优化

   （一）树立正确的指导理念

    优化我国农村金融扶贫法律制度，应该首先改革我国的农村金融指导理念。笔者认为，树立正确的指导理念应从以下三个方面来推进。

    1.坚持以政府为主导的原则。在当前的社会化市场经济改革中，政府应该起到引领作用，而政府的能力决定了整个民族的竞争实力，这关系到我国的未来发展之路，也关系到中华民族是否能够实现崛起。农村经济是我国经济的重要组成部分，在推进农村金融扶贫创新、落实精准扶贫政策开发的进程中，必须要坚持以政府为主导的原则，全面落实依法治国的要求，不断完善新型农村金融组织法制，实现农村金融法律制度再上新的台阶。

    2.坚持可持续发展的原则。可持续发展是现代文明社会发展的一种新型的发展模式，主要是针对全球性的环境、资源与人类共同发展的实践问题而提出的一种新兴的发展理念，最终目的是达到共同、协调、公平、高效、多维的发展。在可持续发展的道路中，农村金融扶贫制度是一个非常重要的制度。应当用可持续发展的理念正确看待当前我国实行的农村金融扶贫法律制度，同时还需要将可持续发展的理念融入农村金融扶贫机制中，不断促进扶贫政策实现创新。

    3.坚持平衡发展的原则。平衡是一切工作的基础，平衡协调原则作为经济法发展理念的特色性要素，应该将其渗透到我国农村金融扶贫法律制度创新的整个过程中，凸显平衡协调原则的特色性。因此，应该将平衡协调发展放在农村金融扶贫法律制度创新之前，即要使参与各方保持一种相对的不平衡，以使工作充满活力、动力和潜能，促使其处于一种生机勃勃的动态发展状态之中，又要使参与各方能够保持一定的稳定性和平衡性，以保持整个工作的稳定，从不平衡走向新的更高级的平衡，从而促进发展又快又好进行。

    （二）确定精确的扶贫对象

    从金融扶贫政策来看，我国农村金融扶贫效果不够理想。由于我国的贫困人口统计是以抽样的方式估算出的，这种不完善的统计方法会导致我国最贫困人口具体数量模糊不清、贫困原因难以查找、贫困户难以确定，扶贫工作存在许多盲点。扶贫对象多靠基层干部凭经验判断，凭好恶取舍，造成扶贫资金和项目指向不准、效果不佳，大部分真正贫困的农户难以得到精准帮扶，客观上影响了金融扶贫的整体效果。同时，我国很多金融部门还没有建立完善的管理体系，难以保证金融产品和金融服务质量，不能对贫困区域、扶贫对象进行全方位、动态化金融服务信息的高效监测，并根据监测的信息有针对性地投放金融扶贫资源，在落实农村金融扶贫政策时缺乏针对性，难以保证扶贫政策的精准性。因此，必须要在法律制度上明确界定金融扶贫工作的对象，这样才能够进一步提高扶贫工作的针对性，真正扶持到需要金融扶贫的农村贫困人口。

    从金融市场走向来看，我国的农村金融市场发展不够成熟。农民金融权利主体是农民，义务主体是国家。我国政府应当不断完善对应的规章制度，通过立法等多种手段，持续优化农村金融市场环境，引导农民积极参与农村金融扶贫市场，保障农民金融权利不受侵害。必须要通过形成规范性文件，明确农民金融权利的主体地位，提高农民的影响力。必须加强农村金融改革力度，以金融体系结构调整优化为重点深化金融体制改革，发展民营银行和社区银行，推动城商行、农商行、农信社业务逐步回归本源，让金融资源分布更加平衡，切实保障农民应得的发展权利。所以，要从法律的角度去规定金融扶贫的主体对象，为发展农村金融扶贫事业奠定基础。

    （三）确定有效的扶贫体系

    农村金融扶贫体系包括金融扶贫组织形式和扶贫方式。构建良好的金融扶贫体系，明确界定各方的权利、责任与义务，是落实农村金融扶贫政策的需要。农村金融扶贫组织作为贫困对象与政府之间的中间组织，不仅有利于国家落实各项金融扶贫政策，也有利于农村扶贫对象实现金融权利。农村金融扶贫应通过立法给予政府准确的定位，将其确立为初期扶贫、法律的制定者、维护者及监督者的主体身份，强调农村金融扶贫组织的独立性及自治性，通过制定上述制度有利于区分社员与非社员，对不同身份的人员提供不同的服务。

    同时，根据平衡协调的制约原则，构建多层级、完备的农村金融扶贫组织立法，准确界定政府及各金融扶贫机构组织权责，完善对组成人员的审核、考察、监督机制，构建更加具有合理性、实践性、可行性的信贷风险防控管理制度和财务管理制度，杜绝权责不明、相互推诿的现象。这样才能进一步规范农村金融扶贫组织立法的条理性，建立完备的、科学的、高效的、统一的农村金融扶贫法律体系，为充分实现农村金融扶贫机构的效用提供保障。但是，目前我国现行的农村金融扶贫法律制度没有对政府及各金融扶贫机构组织的设立、运行提供明确的法律保障，极易出现权责不清、相互推诿的现象，并阻碍农村金融扶贫政策开发的进程。综上，笔者建议我国通过立法的形式将金融扶贫的组织形式与扶贫方式加以规定，明确界定政府等相关部门的具体职责，保证组织立法条理性，建立完备的农村金融扶贫法律体系，进一步推动金融扶贫事业。

    党的十九大报告指出，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。这对我国金融精准扶贫提出了更高要求，也是优化农村金融扶贫法律保障机制的使命所在。