人民陪审员制度是参与国家司法活动的非司法人员的重要形式，是当前我国司法制度改革的重中之重。自陪审制度实施以来，陪审员人数增加、审判案件数量增加、为公民参与司法建设奠定了良好的平台，但关于陪审制度的争议并未停止。早在2004年《关于完善人民陪审员制度的决定》的草案的审议阶段，全国人民代表大会常务委员会就表示过担忧，担心人民陪审员会成为 “编外法官”、随机抽选陪审员的规定被忽略、高学历要求导致人民陪审员趋向精英化发展，这便失去了人民陪审员制度存在的意义。在实践中，确实存在陪审员在参审案件时被边缘化的状况，同时也存在陪审员自身缺乏积极性、拒绝参审的情况。对于这些情况，一直以来并没有很好的解决途径。一方面，人民陪审员是代表人民在行使权力，如何保障他们的权利行使；另一方面，人民陪审员拥有和法官同样的权利，如何对人民陪审员进行监督；这都是人民陪审员制度当前需要完善的地方。本文将从人民陪审员制度的价值和意义为切入点，分析人民陪审员分享国家司法权、参与解决纠纷的模式，并从监督和保障两个方面对于人民陪审员制度的发展和完善进行分析，并提供自己的一点建议。

    一、人民陪审员制度的发展和价值

    （一）人民陪审员制度的发展

    在新中国成立以后，即以苏联陪审制为模式制定了人民陪审员制度。但是人民陪审员制度在中国的发展并不顺利，起起伏伏。1954年《宪法》规定人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。这一规定确立了陪审制度的宪法依据。同年颁布的《人民法院组织法》规定除一些特别案件外，一审案件实行人民陪审员制度。这一规定正式确认了“第一审案件原则上实行陪审”的立法精神。自此，我国当前的人民陪审员制度正式确立。但是在“文革”期间，民主法制建设遭到极大破坏，人民陪审员制度发展也遭受极大的影响。随着国家民主法治的推进，这一制度在今天又迸发了新的活力。2004年，通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，该制度在立法上有了极大的推进，也为这项制度注入了新的活力。2018年4月27日，又通过了《中华人民共和国人民陪审员法》，更进一步促进了司法公正，提升了司法公信。2019年又通过了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国陪审员法>若干问题的司法解释》，对关于人民陪审员的一些细节的问题进行了明确的规定。

    （二）人民陪审员制度的价值和功能

    人民陪审员制度功能有两点：一是对司法民主和司法公信力的体现和提高。人民是国家的主人，人民陪审员制度的第一价值在于吸收民众参与案件审理，提高人民对司法审判的信服力，体现了权力在民的民主理念。二是尊重民间智慧。由于自身职业偏见，不可避免的是法官可能缺少常人对日常生活的判断，而普通群众的参与能更好的平衡群众意见与法官的自由心证，使法官对案件有一个更合情合理的判断。

    （三）不同法律体系中人民陪审员制度的不同

       1、产生不同：美英法系陪审团成员由法院根据选民名单随机抽取；我国的人民陪审员通过基层推举、法院审查、人大任命一系列程序选任出来，且对于人民陪审员的选任在学历、年龄等方面进行了限定，相对固定。

    2、权限不同：美英法系陪审团只对事实问题进行独立判断，不参与法律问题的认定，陪审团所作的裁决是法官判决的前提；而我国新出的司法解释中提到对于事实认定问题，由人民陪审员和法官在共同评议的基础上进行表决；对于法律适用问题，人民陪审员不参加表决，但可以发表意见，并记录在卷。虽然提到事实审和法律审的区分，但是对两者的区分，目前并没有明确的规定界限，而实践中某些问题也很难区分。

    3、庭审位置不同：美英法系陪审团在法庭上位于专设的陪审员席位，庭审中不得发问；而我国的人民陪审员在法庭上与法官并肩而坐，在法庭上可以发问，除了不能担任审判长外，与法官享有同等的权利。

    4、地位不同：美英法系陪审团并非合议庭组成人员；而我国的人民陪审员是合议庭组成人员并行使独立表决权。

    可见我国人民陪审员制度中，赋予了人民陪审员更大的权利，那如何对人民陪审员进行监督、又如何保障他们实施这项权利呢，现实中又存在什么问题呢。

    二、目前人民陪审员制度存在的主要问题

       实践当中，人民陪审员制度存在一些问题和争议，比如人民陪审员应趋于大众化还是专业化，事实审和法律审如何区分的问题。而实践中还有一个问题，给我们的工作带来困扰，也关系着庭审是否能顺利进行，关系程序是否合法，即人民陪审员拒绝陪审的问题，对于人民陪审员参加陪审，这是赋予他们的一项权利，是否也是一项义务呢。既然他们在陪审时拥有和法官一样的权利，审判是法官的义务，遇到案件不可以拒绝，那人民陪审员遇到案件时可以随意拒绝吗。那为何会出现这种情况，一方面是否是现在的人民陪审员制度缺乏相应的监督机制；另一方面，往往我们谈到较多的问题是关于法官的履职保障问题，而对于人民陪审员，一直缺乏这方面的关注，这是否是造成人民陪审员拒绝陪审的一个间接原因。

　　（一）人民陪审员在参审中边缘化，变为“花瓶”

    这是实践中遇到的最大的一个问题，也是很严重的问题，恰恰与我们设立人民陪审员制度的初衷背道而驰。但是实践中，少数人民陪审员由于法律知识及庭审规则的欠缺，以及受本职工作、时间等客观因素限制，阅卷不多，对案情了解不透彻，庭审和合议时不能独立发表意见，人民陪审员职能发挥有待进一步提高。

    这似乎与人民陪审员应该平民化还是精英化的问题有一定的关系。一些学者坚持认为，人民陪审员应平民化，不应受到学历资格、官方任命和固定任期的限制。中国政法大学法学院副院长何兵即主张基层法院大部分案件并不复杂，可以根据常识和经验判断。如果需要专家，可以让专家陪审，但不可能让专家‘统治一切’。”而持相反意见的学者认为，精英化更符合当前需求。中国人民大学法学院教授、博士生导师汤维健即坚持精英化，甚至认为可以改人民陪审为专家陪审，而随着社会的发展，案件变得越来越复杂，如果对陪审员素质没有起码的要求，必定会带来司法的混乱。当然现在明文规定仍然对人民陪审员的学历有一定的要求，规定担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。

    似乎精英化的人民陪审员能对案件有更多的看法，这样在陪审时对案件审理有更大的参与度。但是设立人民陪审员制度一方面是为了吸取民间智慧，即不是为了更专业的判断，而仅仅是代表人民的一种发声，使案件的审理更加民主。所以精英化与平民化的争执不应该是造成陪而不审、审而不议的根本原因。最根本的是部分人民陪审员缺乏对自身权利的正确认识和对于这份神圣的工作应有的责任感。

    （二）人民陪审员制度缺乏监督机制

    我们一直强调对法官的监督，但是如果出现人民陪审员接受案件当事人吃请，为其说情打招呼，徇私舞弊等行为时，该怎么处理。目前仅规定“影响审判工作正常进行的”和“造成错误裁判或者其他严重后果的”，才免除其陪审员职务。而人民陪审员在参加法院审判活动中“同法官有同等权利”，是否应该也尽到与法官同等的义务。那么由谁来监督他们、确保他们客观公正地行使权力。

    而实践中，除了已退休的陪审员外，其本身是有工作单位的，出现问题时，最多只能向其所在单位提出建议，不能直接像法官那样给予实质性的惩罚。而这些措施根本不具有约束力，即使其陪审员职务被撤掉，也不会对其原单位职务、收入等产生任何负面影响。且陪审员不在法院的组织和人事关系中，很难对陪审员进行组织化控制。因此，必须寻求更为有效的防腐措施。

    部分意见是对人民陪审员的监督，重要的一点就是关联起陪审员职责的履行与其所在单位的利益所得，将陪审员参审情况的评价纳入到其单位的评价体系中。还有部分意见是对于陪审员未尽职责或违法行为，由受害当事人举报，然后对该陪审员进行相关处分。当然，如果要想根本上解决该问题，关键在于陪审员应当随机抽取，在最快的时间内将案件结出去。但现实来看，陪审员数量有限，能够挑选的并不多，而且还会出现拒绝陪审的情形，且现在法院内也是案多人少，尽快结案的难度很大。

　　（三）某些人民陪审员无法正常履职，且缺乏相应约束机制

    基层法院和人民陪审员普遍反映，当前最大的矛盾就是参与陪审的时间与其本职工作的时间存在冲突。由于大多陪审员本身都有全职的工作，陪审员现在普遍要求减少法院安排的参审次数，甚至个别陪审员主动要求法院尽量减少安排或者不安排，直接拒绝参审。目前仅有不到三分之一甚至更少的陪审员能经常参加审判。鉴于审判工作特殊的性质和工作的及时性，法院只能安排那些时间比较自由充裕的陪审员，往往都是已经退休在家、时间有保证的人员。时间一长，陪审员便相对固定，很容易导致“编外法官”的产生。有的人民陪审员自从选任后从未参加过一次案件的陪审。而有的人民陪审员，平均每个月能参加审理十多起甚至更多案件，有德甚至一周就参与审理5起案件，基本每天都在法院，比有的员额法官审理案件还要多。

    开庭时间的法定性与陪审员时间的不确定性往往让法院在确定陪审人员时陷入被动的状态。法院开庭审理时间一般会提前10至20天进行安排，并且现在案件数量增多，每排一次庭就尽量能开成，所以一旦定下开庭时间，各诉讼参与人员和合议庭成员都必须准时参加。但是往往部分陪审员由因为工作的临时安排而临期请假，致使案件不能按期审理，需要再重新确定开庭时间、重新通知当事人，当事人对此不满，也造成了审判资源的浪费。在实践中，为了尽快排期开庭，关于随机抽取陪审员规定往往被忽略。长此以往，法院在案件排期选取陪审员时总是固定的几个，人民陪审员与员额法官也比较熟悉，而最终可能导致通过人民陪审员制度实现司法民主、司法监督的职能无法实现。然而，人民陪审员的立场始终要独立，代表社会大多数人的感知和情感，要始终保持作为普罗大众一员的淳朴情感，不需要太过专业化，否则人民陪审员制度的存在就毫无意义。

    司法体制改革后，法院人财物实行全省统一管理，年初统一财政预算对陪审案件数量缺乏预见性、经费追加困难等因素对陪审人员的经费保障有影响，除此之外，陪审人员参审补助的费用也会影响人民陪审员参与审判的积极性。当然对于那些经常拒绝履职的人民陪审员我们却还缺乏相应的监督和惩戒措施。

    三、加强对人民陪审员监督和保障的几点建议

    （一）加强对人民陪审员的业务培训

    无论人民陪审员是趋于平民化还是精英化，都应该加强对陪审员的培训，不断提高陪审水平。作为人民陪审员不仅仅只是坐在法官的身边做一个聆听者，他更应该是能够表达自己看法、说出人民心声的代表。

    首先，要对人民陪审员进行培训，使其了解其权利和义务，对其有明晰的认识。同时建立人民陪审员庭前释明体系，使人民陪审员在开庭前熟悉了解案情，使人民陪审员对案件事实的认定和证据的举证有大致的认定。除此之外，除在开庭审理阶段，也可以完善人民陪审员参与庭审发问、调查、调解等诉讼程序，进一步解决人民陪审员“陪而不审”、“审而不议”问题。

    人民陪审员都具有一定的社会经验，对案件即矛盾争议具有自己基本的分辨是非对错的判断能力，我们采用人民陪审员制度的最大意思即是陪审员应将社会大众的朴素观念、一般看法带入案件审理并且将其提出来。当然最重要的是，要用一份社会公德心、法律公正心进行客观理性判断。所以不仅仅是对人民陪审员进行陪审程序等专业的培训，在培训中更应该注重加强人民陪审员对自身权利的正确认识，同时注重对于人民陪审员工作应有的责任感。使人民陪审员从根本上意识到这项工作的重要性，重视这项工作，提高陪审参与程度。

    （二）完善人民陪审员保障机制

    “陪审制是一项昂贵的事业”。人民陪审员大多都有自己的本职工作，到法院参加陪审工作一定会有各个方面的支出以及精力的消耗。那如何保证人民陪审员在参加陪审时可以安心审判呢。要进一步落实并提高人民陪审员参审时的补助费用，并且采取表彰奖励的方式，努力调动其参与审判工作积极性。况且有些陪审员责任意识非常强，无论处于何种情况下，都会尽量服从法院的安排，应给予人民陪审员适当补助，不能让他们“吃亏”。

    除了落实陪审员经费保障，甚至有规定具备条件的法院，可以为人民陪审员购买人身意外伤害保险。目前看来，随着对人民陪审员补助的不断提高，确实提高了人民陪审员参审积极性。同时可以在人民陪审员参审案件的范围上进行缩小，陪审员只参审社会影响较大的案件、或当事人主动申请人民陪审员参加案件审理的规定，最大限度地减轻对司法资源的占用，以保证人民陪审员在参审中得到合理的参审补贴。

    （三）信息化管理，建立监督和奖惩退出机制

    关于人民陪审员开庭时间与自身工作存在冲突的问题，《意见》明确应在开庭三日前从人民陪审员信息库中随机抽选确定人民陪审员。河南法院的做法值得我们参考和借鉴，其在这一方面实现了信息化管理：在随机抽选确定人民陪审员和案件后，系统自动向陪审员发送短信，法院另制作和发放人民陪审员工作证，向人民陪审员及其所在单位发送人民陪审员参审通知书，要求人民陪审员所在单位给予支持，保障人民陪审员依法履职。同时，对每年参审案件达到20件以上的人民陪审员，该系统在当年案件抽选时会自动屏蔽，以保证陪审员均衡参审，实现了智能管理。当然对于案件较多而人民陪审员又相对较少的法院，可以对这个数量根据具体情况有不同的权衡，而最新的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国陪审员法>若干问题的司法解释》中规定人民陪审员一般一年不得超过30件案件的陪审，可以参考该数量。同时在随机抽选人民陪审员参审案件时，可以根据案件情况同时抽选1-2名候补人民陪审员，这样如果有人民陪审员确实来不了，也可以解决人民陪审员参审的问题。

    人民陪审员并非一旦选上就进了“保险箱”，应该建立相应的机制来实现对人民陪审员的管理。一方面要加强对人民陪审员的监督，此监督来自社会各方，也包括法院，对于人民陪审员存在腐败、违法乱纪的行为，应该形成投诉举报机制。对于具有这样恶劣行为的人民陪审员，应该退出陪审员队伍，且记录档案，不得再参与人民陪审员的选任；同时将其行为报告至其工作单位，也作为工作单位对其考核标准之一。

    目前，对于员额法官的工作已建立起一定的考核机制，该考核机制可以激励法官的工作能动性。而对于人民陪审员，似乎也不应该“一视同仁”，也应建立考核奖惩机制，调动人民陪审员的主观能动性。在条件成熟时可以成立监督陪审员的相关组织，实施严格的奖惩退出机制。定期对人民陪审员进行考核，考核内容可以包含人民陪审员的出庭率、参审能力、审判纪律、工作作风等。表现优秀的可以得到表彰奖励，对其作为一种激励方式；不称职的，不仅要退出陪审员队伍，同时根据人民陪审员法有关规定进行惩戒。

    四、结语

      人民陪审员制度是实现我国司法民主的一个重要途径和制度，是对司法民主和司法公信力提高的体现。而人民陪审员在参审时拥有与法官同等的权利，在实践中，也应该注重人民陪审员的履职保障。一方面，要加强对人民陪审员参审时的经费保障，另一方面，也要加强对人民陪审员的监督，形成更完善的监督和奖惩退出机制。而随着人民陪审员制度的不断完善，我相信我们的法治道路也会走得越来越顺畅。